第五章创一代之制，立不世之功——忽必烈统治时期的元朝
忽必烈是蒙古继成吉思汗之后一位伟大的帝王，其在位的35年时间里是蒙古的鼎盛时期，对蒙古帝国而言这更是一个划时代的时期。在忽必烈统治时期，整个元朝的版图是现在中国的三倍之多，包括亚洲及欧洲的东部，疆域之广，前所未有。这个王朝在整个欧亚非世界里无人能及。如此盛况，普天之下，无与争锋。
行省制度的创立元朝的前身是成吉思汗至蒙哥统治时期的大蒙古国。他的最高统治者的称号是“合罕”或者是“大汗”。
随着对外的征伐，大蒙古国的统治范围不断扩大，新征服地区的政治背景、经济、文化与蒙古草原不同，统治方式、机构也必然随之发生变化。
蒙古国建立时，在草原地区实行分封制，自大汗至诸王、千户，各有本部的游牧范围。千户是政治、经济、军事三位一体的社会组织，是国家的基层行政单位。其长官千户长既是行政长官，也是本单位的军事首脑。他们平时组织本千户的生产，管理本千户的行政事务，战时，应大汗的征召率领本千户的军士出征。
大汗任命了左、右手和中军三个万户长，他们代表大汗管理东至哈剌温山（今大兴安岭），西至按台山（今阿尔泰山）的诸千户。
大汗、诸王之外，最重要的长官是大断事官（札鲁忽赤，或译作札鲁火赤、札鲁花赤），为国家最高行政司法长官。成吉思汗时期，以塔塔儿人失吉忽秃忽为大断事官，主持分封千户。有诉讼纠纷，由他处理，并写在青册上，一经大汗认可，便具有了法律效力，成为以后断案的依据。窝阔台时期，他以大断事官的身份，编籍中原户口，为诸王功臣划分封地，被汉人称为“丞相”。蒙哥时期，也可札鲁忽赤（大断事官）忙哥撒儿曾以酷刑鞫讯反对蒙哥的窝阔台系那颜、将领。
怯薛作为护卫士常常被大汗派遣出使，传达大汗旨意或处理重大事务，怯薛长官作为大汗的内臣可参与军政事务的管理。怯薛百执事实际上承担着大蒙古国初期中央机构的行政职能。西征期间，在被征服地区设置监临官，称达鲁花赤。达鲁花赤，蒙古语，意为监使。征金战争中，成吉思汗曾任命西域人札八儿火者为黄河以北铁门关以南达鲁花赤。蒙哥西征，占领欧亚大片土地，在重要地区和城镇，都设置达鲁花赤。“金人来归者，因其故官，若行省，若元帅，则以行省、元帅授之。”
窝阔台时期，中原的治理开始提上议事日程，在契丹人耶律楚材主持下，有了汉制中书省的建置，《元史·太宗纪》载：“三年八月，始立中书省，改侍从官名。以耶律楚材为中书令，粘合重山为左丞相，镇海为右丞相。”但当时的所谓中书令，不过是协助大断事官处理汉地事务的必阁赤。故陈邦赡说“丞相谓之大必阁赤”。在地方治理上，窝阔台采纳耶律楚材的建议，建立了十路征收课税所，以汉人儒士为课税使。尽管蒙古统治者和汉族儒士（包括耶律楚材在内）对中书令、课税使的职责、地位理解、认识不同，但汉制却开始渗入大蒙古国的体制之中。
蒙哥时期，标榜“遵祖宗之法，不蹈袭他国所为”，国家统治体制没有大的变化。但忽必烈在漠北王府和受命管理漠南军国庶事期间，广泛接触汉地儒臣，以汉法治理汉地的构想已逐渐形成。故不同时期，在汉族儒臣的协助下，将立纲陈纪、完善统治机构、确立统治制度，作为政权建设的大事，从而确立了有元一代之治规。
忽必烈即位后，首先依中原王朝的成宪，制定年号，定1260年为中统元年。在《建元诏书》中指出：“建元表岁，示人君万世之传；纪时书王，见天下一家之义。”改变了以往蒙古大汗不建年号，仅以十二生肖纪年的状况。至元八年（1271），又取《易经》“乾元”之义，定国号为“大元”。诏称“绍百王而纪统”，表明忽必烈将大蒙古国看成是对中国历代封建王朝的继承，是尧舜禹汤和秦汉隋唐的继续。建号改元是国家的根本大事，忽必烈在依汉法治理天下的路线上迈出了关键的一步。
即位之初，以开平为京师。而统治重心却在逐渐向燕京转移。早在忽必烈为藩王时，木华黎之孙霸都鲁就曾提出：“幽燕之地，龙蟠虎踞，形势雄伟，南控江淮，北连朔漠，且天子必居中以受四方朝觐。大王果欲经营天下，驻跸之所，非燕不可。”
在建号改元的同时，忽必烈也开始利用汉族儒臣为其制定一套从中央到地方的完整的统治制度。忽必烈时期统治制度的建立与完善是经过长期酝酿准备的。
早在为藩王时，在藩邸诸臣的影响下，忽必烈以儒术治国思想就已经形成。在其即位和建元诏书中提出的“祖述变通”，即“稽列圣之洪规，讲前代之定制”就是他设官定制的原则和纲领。所谓“祖述”、“稽列圣之洪规”，就是继承成吉思汗以来的祖制；“变通”、“讲前代之定制”，就是改行中原王朝的汉制仪文。这也是儒臣们对政权建设在忽必烈面前反复陈述的政治见解。郝经在其《立政议》中指出：“以国朝之成法，援唐宋之典故，参辽金之遗制，设官分职，立政安民，成一王法。”许衡在其奏疏中提出：“北方之有中夏者，必行汉法乃可长久。故后魏、辽、金历年最多，他不能者皆乱亡相继，史册具载，昭然可考。使国家而居朔漠，则无事论此也。今日之治，非此奚宜？夫陆行宜车，水行宜舟，反之则不能行，幽燕食寒，蜀汉食热，反之则必有变。国家之当行汉法无疑也。”具体地讲，就是要求忽必烈依北魏、辽、金的模式，借鉴前代的经验，建立一套既符合蒙古的社会背景、经济状况和习俗法规，又吸收中原王朝两千年来积累的统治经验和封建统治制度，制定适合于汉地政治、经济、文化背景的统治制度。这是忽必烈时期改定官制的原则和指导思想。
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